| 流域治理勞多功少僵局難破 |
| 2015-1-29 9:21:25 閱讀次數(shù)：958 |
●行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理，如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的難點 ●未來面對環(huán)境效果的把控，應(yīng)該由專業(yè)化公司，為中央、地方政府或者流域機構(gòu)提供面向效果的一級開發(fā)服務(wù) ●進行水資源定價必不可少。水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護 編者按 日前舉行的全國環(huán)境保護工作會議上明確，對水污染防治，以流域為控制單元，探索建立流域環(huán)境綜合管理模式，推行聯(lián)控聯(lián)治，促進流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護良性互動。 流域治理一直是我國環(huán)境治理中的難題。由于流域管理具有多部門、多層級、跨時間等特點，在治理過程中始終存在責(zé)任主體不清、治理效果難以保障等現(xiàn)象。如何完善流域管理體制機制？政府和企業(yè)如何進行合作有效保障流域治理效果？本報約請專業(yè)人士進行分析。 流域生態(tài)系統(tǒng)管理一直是我國環(huán)境管理領(lǐng)域的一個重點。隨著環(huán)境治理工作的推進，公眾對于環(huán)境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項目產(chǎn)生出整體流域治理效果，應(yīng)該成為流域管理工作的新常態(tài)。因為跨區(qū)域、跨部門，流域治理比單個城市的環(huán)境治理更加復(fù)雜，更具挑戰(zhàn)性。 隨著我國重點領(lǐng)域投融資機制的改革、環(huán)保產(chǎn)業(yè)大資本時代的到來以及環(huán)境信息公開與公眾參與的強化，流域治理也將面臨新的社會與政策環(huán)境。在此背景下，筆者對流域治理的特點與管理的難點進行梳理，并從流域治理的管理體制機制、水資源費政策、政府購買公共服務(wù)、流域治理的系統(tǒng)設(shè)計層面提出建議。 流域管理也在步入新常態(tài) 投融資體制改革深刻影響流域治理，公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高預(yù)期，有利于增強環(huán)保企業(yè)融資溢價能力，擴大環(huán)保領(lǐng)域的資金來源 一直以來，環(huán)境治理主要是地方政府的事權(quán)。正如新《環(huán)境保護法》規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)�！敝醒胫饕贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、進行總量管理等，運用“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟手段推動管理。環(huán)境管理的思路也主要是不斷對地方政府加壓。 然而，事權(quán)和財權(quán)的不對等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付外，環(huán)境治理90%的事權(quán)屬于地方政府。地方投融資平臺過去很大一部分資金，被地方政府用于水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。 隨著一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道�！秶鴦�(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》中，諸多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等文件發(fā)布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護、流域治理投融資來源的結(jié)構(gòu)，對環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理產(chǎn)生深刻影響。 同時，越來越多的公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新《環(huán)境保護法》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出具體規(guī)定，確定公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。 公眾對于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不只關(guān)注COD、BOD等減排指標，而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果，關(guān)注能否下河游泳，能否看到藍天白云。信息公開、公眾參與、公眾對于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域的大環(huán)境。 此外，資本市場也在推動環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著新三板的擴容、上市核準制向注冊制的轉(zhuǎn)變，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大資本時代的到來，一批科技企業(yè)有望迅速上市并發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期，也將有利于增強環(huán)保企業(yè)的融資溢價能力，擴大環(huán)保領(lǐng)域的資金來源，加強環(huán)保產(chǎn)業(yè)的力量。 流域管理難在哪兒？ 流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全、權(quán)限充分的流域機構(gòu)來負責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃間的分工與配合。淤泥、土壤污染等歷史遺留問題無法確定治理責(zé)任主體 流域管理具有不同于市政管理的三大特點。流域治理問題涉及多個職能部門，與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)和部門息息相關(guān)。如果真正要達到治理的良好效果，需要各專業(yè)和業(yè)務(wù)之間相互配合。 同時，流域管理涉及行政區(qū)劃問題。我國的行政管理以縣級以上人民政府依行政區(qū)劃進行。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。雖然我國已經(jīng)存在流域管理的機構(gòu)，但目前這些流域機構(gòu)主要是水利部的直屬機構(gòu)，屬于事業(yè)單位。 流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全、權(quán)限充分的流域機構(gòu)來負責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機構(gòu)進行治理，經(jīng)常是事倍功半。 此外，流域治理還涉及時間跨度問題。事實上，并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點源污染都治理好，就能實現(xiàn)流域環(huán)境良好。我國還有很多淤泥、土壤污染等歷史遺留問題。這些問題由于時間關(guān)系而常常無法確定治理的責(zé)任主體。 上述特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境治理問題更有難度、更復(fù)雜。流域管理的難點主要體現(xiàn)在流域治理需要跨部門協(xié)同，關(guān)鍵在于地方政府如何有效協(xié)調(diào)各部門的工作。 流域治理需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)。由于我國的行政體制主要是下級機構(gòu)對上級機構(gòu)負責(zé)，行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的難點之一。 流域治理需要把感性與理性相結(jié)合。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，公眾的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，流域治理也更需要考慮公眾對于環(huán)境治理效果的感知。 隨著信息的公開，地方政府面臨的環(huán)境投訴可能比以往更多，承擔(dān)治污項目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險。財政支持的科技立項項目也將面臨更多監(jiān)督。如何將理性與感性有機結(jié)合，促進環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一難點。 政企合作構(gòu)建流域管理體制 構(gòu)建流域管理“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的管理體制，在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，加強為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過流域化服務(wù)公司，實現(xiàn)行政采購在服務(wù)效果和服務(wù)水準上的統(tǒng)一 政府行政管理包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等多個方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場監(jiān)管比較少，社會管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控是政府行政管理的主要職能。 社會管理職能主要指國家通過流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、“三同時”制度、環(huán)評制度等依法進行管理。公共服務(wù)職能主要是指政府需要提供污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)。 2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。在市場化條件下，政府將在能社會化采購的范圍內(nèi)開展環(huán)境服務(wù)的采購，甚至包括科技服務(wù)、環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃等。隨著政府采購公共服務(wù)法規(guī)政策的完善，政府采購環(huán)保公共服務(wù)的機制也將建立起來。 在流域范圍內(nèi)，可以將流域作為一個整體來管理，并不意味著流域所有的 問題、事務(wù)都由流域主管部門進行管理。筆者認為在資源調(diào)控、社會管理方面，應(yīng)該在流域?qū)用孢M行統(tǒng)一調(diào)控與管理，由上級授權(quán)，建立流域管理委員會，作為各行政主體的民主協(xié)調(diào)委員會，承擔(dān)流域資源協(xié)調(diào)與環(huán)境保護職能，統(tǒng)籌流域管理事務(wù)。但是對于公共服務(wù)，在我國的行政體制下，應(yīng)該依行政區(qū)劃進行分割管理，由各地方政府進行提供。 在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，通過PPP等模式，加強為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過流域化服務(wù)公司，實現(xiàn)分割的行政采購在服務(wù)效果和服務(wù)水準上的統(tǒng)一，最終建立起“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的三級管理體系。 以法國Adour－Garonne流域管理機構(gòu)為例，Adour－Garonne流域管理機構(gòu)是上世紀60年代法國在傳統(tǒng)的部門水管理模式對涉水的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等復(fù)雜問題無法有效解決的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理機構(gòu)作為中央政府的派出機構(gòu)，負責(zé)從流域空間上進行涉水問題和事務(wù)的管理，主要目的在于流域資源管理。 隨著涉水事務(wù)的增加，流域機構(gòu)的職能也逐步擴展到水生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)供水等領(lǐng)域。但具體的水污染與水環(huán)境質(zhì)量問題，則由Adour－Garonne流域內(nèi)各地政府負責(zé)。地方政府采購的公共服務(wù)由專業(yè)公司負責(zé)實施，通過專業(yè)化的水服務(wù)公司實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈和治理效果的統(tǒng)一。 流域治理可“買”多種環(huán)保公共服務(wù) 地方政府通過跨年度財政列支，為購買污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)提供資金保障。未來應(yīng)由專業(yè)化公司提供面向效果的合同環(huán)境一級開發(fā)服務(wù) 促進環(huán)保公共服務(wù)提供的形式有多種，如特許經(jīng)營、政府購買公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)等。 特許經(jīng)營是指政府授權(quán)企業(yè)在市政領(lǐng)域推行經(jīng)營性的項目，如向公眾提供自來水、燃氣等服務(wù)。特許經(jīng)營由政府定價或者進行價格監(jiān)管，由服務(wù)企業(yè)向公眾提供服務(wù)，并直接向公眾收費，是政府購買公共服務(wù)的一種重要形式。 政府購買公共服務(wù)是指政府通過財政以及收取相應(yīng)公共服務(wù)的行政事業(yè)性收費，通過公開招標等方式購買運營或者工程為主的公共服務(wù)。隨著我國財政體制的改革，地方政府通過跨年度財政列支，為地方政府購買需要長期運營的污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)提供了可靠的資金保障。 合同環(huán)境服務(wù)是指以環(huán)境效果為導(dǎo)向的市場化服務(wù)。同時，市場服務(wù)主體的收費以服務(wù)效果為導(dǎo)向。 環(huán)境治理可以分為二級開發(fā)。進行環(huán)境規(guī)劃資金的籌備、各專業(yè)環(huán)節(jié)的整合、各項目的系統(tǒng)把控者，稱之為環(huán)境一級開發(fā)商。在一級開發(fā)之后是二級開發(fā)商，比如清淤、污水處理、垃圾處理等屬于二級開發(fā)。 以前我國多是政府當一級開發(fā)商，企業(yè)成為二級開發(fā)商。未來面對環(huán)境效果的把控，應(yīng)該由專業(yè)化公司，為中央、地方政府或者流域機構(gòu)提供面向效果的一級開發(fā)服務(wù)。環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈也將上移。未來5年~10年將出現(xiàn)真正面向流域效果合同環(huán)境服務(wù)，為流域管理提供示范。 流域治理資金補充需完善水資源定價 水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護 當前我國的水價包括資源價格、工程價格與環(huán)境價格。其中，工程價格是基于工程成本而產(chǎn)生的；環(huán)境價格需要涵蓋基于歷史的環(huán)境修復(fù)價格，如污水處理費等，不僅要涵蓋現(xiàn)實的污水處理價格，還要涵蓋環(huán)境修復(fù)價格。而資源價格是基于流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產(chǎn)生的。 由于我國水質(zhì)型、水量型缺水嚴重，進行水資源定價必不可少。水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護。 同時，水資源費也是流域管理資金來源之一，通過改革與完善水資源費制度，將有效補充流域治理資金。 以效果為導(dǎo)向應(yīng)是治理之道 應(yīng)系統(tǒng)地圍繞治理效果設(shè)計進行流域管理與治理，直排污水需要受到應(yīng)有的重視，促進流域的環(huán)境保護，需要流域治理面向科技效果、感知效果 當前我國流域治理還不能有效實現(xiàn)由點到面的整體效果。主要原因是對流域問題缺乏系統(tǒng)的梳理與分析，沒有系統(tǒng)地圍繞治理效果設(shè)計進行流域管理與治理。 以我國污水處理為例，雖然污水處理標準越來越高，但還有20%的污水直排。直排污水混入水體，造成水體黑臭，成為影響流域環(huán)境治理效果的一個重要因素。相比于升級改造，直排污水沒能受到應(yīng)有的重視。 同時，促進流域的環(huán)境保護，需要流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對流域的治理問題做出系統(tǒng)的診斷分析。 |