| 薛濤:環(huán)保領(lǐng)域 六大機(jī)遇與六大風(fēng)險(xiǎn)并存 |
| 2016-1-12 8:17:28 閱讀次數(shù)：936 |
2015年被稱為環(huán)保政策元年，多項(xiàng)政策相繼出臺(tái)，政策環(huán)境的改善帶來了環(huán)保市場(chǎng)的投資熱。這其中不乏改革亮點(diǎn)，同時(shí)也有種種隱憂尚待解決。 2015年被稱為環(huán)保政策元年，多項(xiàng)政策相繼出臺(tái)，政策環(huán)境的改善帶來了環(huán)保市場(chǎng)的投資熱。這其中不乏改革亮點(diǎn)，同時(shí)也有種種隱憂尚待解決。對(duì)此，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤對(duì)本報(bào)記者總結(jié)了他認(rèn)為的環(huán)保領(lǐng)域出現(xiàn)的六大亮點(diǎn)和存在的六大風(fēng)險(xiǎn)。 薛濤認(rèn)為，去年以來，政策環(huán)境有六個(gè)亮點(diǎn)，即重視公眾參與，逐步重視信息公開；環(huán)境治理考核注重從質(zhì)量出發(fā)而非從排放指標(biāo)出發(fā)；對(duì)市場(chǎng)化的逐步重視；對(duì)責(zé)任主體追究到位的重視；采用時(shí)間表倒逼機(jī)制；生態(tài)化思路的轉(zhuǎn)變，更加注重生態(tài)頂層結(jié)構(gòu)建設(shè)。 同時(shí)，環(huán)保領(lǐng)域也應(yīng)警惕六種風(fēng)險(xiǎn)，即部委合作乏力；治理指標(biāo)高但達(dá)標(biāo)率低；PPP平臺(tái)異化，金融系統(tǒng)愛國(guó)嫌私；科技水平不足，體制科研資源轉(zhuǎn)換效率低；地方保護(hù)主義“抬頭”；部分領(lǐng)域惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，市場(chǎng)發(fā)育畸形。 環(huán)境治理變指標(biāo)導(dǎo)向?yàn)榻Y(jié)果導(dǎo)向 薛濤進(jìn)一步解釋道，首先，推動(dòng)公眾依法有序參與環(huán)境保護(hù)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式和全面深化改革步伐的客觀需要。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在總則中明確規(guī)定了“公眾參與”原則，并對(duì)“信息公開和公眾參與”進(jìn)行專章規(guī)定�！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》更加進(jìn)一步提出要“鼓勵(lì)公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”。 2015年7月環(huán)保部印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，進(jìn)一步細(xì)化了公眾參與環(huán)保的方式�！掇k法》指出，支持和鼓勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，規(guī)定了公眾對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的舉報(bào)途徑，以及地方政府和環(huán)保部門不依法履行職責(zé)的，公民、法人和其他組織有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。 其次，環(huán)境考核從過去僅以排放削減指標(biāo)要求轉(zhuǎn)向到從環(huán)境介質(zhì)質(zhì)量改善出發(fā)，我們E20環(huán)境平臺(tái)稱之為“環(huán)境效果時(shí)代的到來”。從質(zhì)量出發(fā)來制定政策標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任主體和治理手段，可見治理環(huán)境污染決心之大。比如《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出，到2020年，京津冀地區(qū)主要污染物排放總量大幅削減，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放大幅減少，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，PM2.5濃度比2013年下降40%左右。 再次，制定環(huán)境治理時(shí)間表，通過倒逼機(jī)制來改善環(huán)境質(zhì)量也是一大亮點(diǎn)。比如“水十條”就明確了具體的考核要求，并且堅(jiān)持從質(zhì)量出發(fā)“到2020年，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”等。 而環(huán)保法的亮點(diǎn)則是依法治國(guó)后，環(huán)境執(zhí)行責(zé)任主體以及治理手段都更為明確，比如，明確地方政府是環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體，排污企業(yè)處罰不設(shè)上限等。但是從另一方面來看，這也更加考驗(yàn)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體治理環(huán)境的決心。 “對(duì)于政策配套體系而言，許多項(xiàng)目開始逐漸交給市場(chǎng)和專業(yè)人士，包括一些信息公開的建設(shè)�！毖硎荆鞑课苍阡J意改革，出臺(tái)了很多具有創(chuàng)新精神的文件，比如“水十條”、推進(jìn)PPP模式的各類文件。再比如，2015年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，文件涵蓋的范圍很廣，第三方治理幾乎涵蓋了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的所有方面，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施中的環(huán)境公用設(shè)施，涵蓋了工業(yè)污染治理，最重要的是涵蓋了污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治。這個(gè)我們稱為跨時(shí)域的、商業(yè)模式缺乏而導(dǎo)致環(huán)境需求巨大，轉(zhuǎn)化成產(chǎn)值效率極低的環(huán)境修復(fù)市場(chǎng)，通過的是環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)(即合同環(huán)境服務(wù))的方式。此文件的印發(fā)也開啟了2015年環(huán)保市場(chǎng)化和專業(yè)化外包的大幕。 金融系統(tǒng)不可愛國(guó)嫌私 對(duì)于未來我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，薛濤認(rèn)為有六大隱憂。 第一，在政策的頒布和實(shí)施方面，各部委合作的默契度仍有待提高，應(yīng)該加強(qiáng)溝通以達(dá)到協(xié)作治理的效果。比如“水十條”提出的政府協(xié)同機(jī)制，在運(yùn)行中仍存在部門協(xié)同乏力、效率不高的現(xiàn)象；PPP模式尚沒有實(shí)現(xiàn)真正有效的跨部門合作。 第二，指標(biāo)高、達(dá)標(biāo)率低、治理效果差�！岸贪迕黠@，木桶就會(huì)漏得很厲害�！毖J(rèn)為，盲目地提高環(huán)保指標(biāo)，有些甚至高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，本意是好的，但是我們的監(jiān)管漏洞太大，同時(shí)我們環(huán)境產(chǎn)業(yè)主體的治理能力和專業(yè)化水平也還不能與需求相匹配，環(huán)境治理效果不達(dá)標(biāo)，不但會(huì)造成中央財(cái)政和地方投資的浪費(fèi)，更嚴(yán)重的后果是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和失信于民。 第三，PPP平臺(tái)異化，金融系統(tǒng)依然愛國(guó)嫌私。國(guó)進(jìn)民退的現(xiàn)象在環(huán)保領(lǐng)域很嚴(yán)重，其中伴隨著PPP大潮中融資屬性越來越強(qiáng)的逆趨勢(shì)，這會(huì)阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。此外，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的通過市場(chǎng)配置資源的大方針，包括地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、政府采購(gòu)公共服務(wù)和PPP等多個(gè)異曲同工的方向，其中的基本邏輯就是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和專業(yè)化這兩個(gè)方向。“市場(chǎng)化的核心是能不能通過優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)力量來選擇優(yōu)秀的公司。而專業(yè)化在環(huán)境領(lǐng)域就是提高環(huán)境治理專業(yè)效率和能力。”薛濤解釋道。 PPP導(dǎo)致新一輪的國(guó)進(jìn)民退，融資成為核心目的，其實(shí)是投融資平臺(tái)的“新瓶裝舊酒”，繼續(xù)惡化某些國(guó)企的大而不強(qiáng)態(tài)勢(shì)，對(duì)環(huán)境治理來說風(fēng)險(xiǎn)很大，市場(chǎng)化選擇機(jī)制和專業(yè)化能力上不來，環(huán)境治理效果達(dá)不到，加重了投資浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)和政府信用危機(jī)。 第四，科技水平不足，體制科研資源轉(zhuǎn)換效率低。環(huán)保行業(yè)有小領(lǐng)域創(chuàng)新的特點(diǎn)，不適合國(guó)家主導(dǎo)大型投入，但我國(guó)大部分環(huán)保技術(shù)是硬性科技，資源和科研項(xiàng)目向大國(guó)企傾斜。在商機(jī)的促動(dòng)下，一方面國(guó)家課題盲目投入國(guó)企，應(yīng)景的創(chuàng)新較多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率不足。另一方面得不到支持的私企以盈利為目的盲目開發(fā)，容易被“山寨”，帶來低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，所以我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的國(guó)際型科技公司特別少。 第五，地方保護(hù)主義“抬頭”。為了保護(hù)和促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除了市政投資具有跨區(qū)域性外，其他的環(huán)境領(lǐng)域被區(qū)域性割裂。另一方面，地方政府不斷鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)做大，有些項(xiàng)目被強(qiáng)迫落地或者地方政府自己培育環(huán)保企業(yè)，但是約束過多或是監(jiān)管不利的現(xiàn)象仍然很多，導(dǎo)致不少地方的環(huán)保企業(yè)或“一盤散沙”狀或“野蠻生長(zhǎng)”。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)保企業(yè)從2005年到2014年十年之間翻了四番。E20平臺(tái)能聯(lián)系到的環(huán)保企業(yè)就有4萬家，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)保企業(yè)數(shù)量才幾千家。 第六，部分領(lǐng)域惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，市場(chǎng)發(fā)育畸形。在一些有明確盈利模式、競(jìng)爭(zhēng)公平、融資模式較好的領(lǐng)域，比如垃圾發(fā)電、污水處理等，在PPP的大潮下，很多企業(yè)一哄而上，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)擾亂市場(chǎng)，加上后期監(jiān)管跟不上，導(dǎo)致很多垃圾處理廠不能達(dá)標(biāo)，而與之相應(yīng)、雪上加霜的卻是排放指標(biāo)的不斷提高。而與市政有關(guān)的環(huán)保領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施為了保障市政運(yùn)營(yíng)又不能隨便關(guān)停，有不達(dá)標(biāo)的盈利空間或者通過資本手段帶來的套利空間，就會(huì)造成超低價(jià)投標(biāo)的惡性循環(huán)。 對(duì)于上述風(fēng)險(xiǎn)，薛濤建議，公開環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息的同時(shí)也應(yīng)公開監(jiān)管信息，這樣的倒逼機(jī)制有助于后期環(huán)境質(zhì)量的提高。此外，環(huán)境法律法規(guī)章程的制定，應(yīng)更加細(xì)化，比如對(duì)于各種不同類型的PPP應(yīng)有分門別類的措施，在健全付費(fèi)機(jī)制和監(jiān)管政府履約方面應(yīng)加強(qiáng)完善。最根本的解決問題的途徑，還是要尊重市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)的力量，減少過度的行政干預(yù)，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。 |