| 環(huán)境稅收立法應(yīng)首先明確哪些問(wèn)題 |
| 2015-9-16 15:48:25 閱讀次數(shù)：981 |
新稅種的名稱(chēng)，采用“環(huán)境保護(hù)稅”是否合適?立法中是否應(yīng)當(dāng)明確新稅種的特別稅性質(zhì)?新稅種的征收管理機(jī)關(guān)是哪個(gè)部門(mén)?環(huán)境稅是中央稅還是地方稅?這些重要問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以明確回應(yīng)。 對(duì)環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問(wèn)題進(jìn)行分析，是因?yàn)橄鄬?duì)于其他問(wèn)題，這些問(wèn)題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會(huì)對(duì)我國(guó)環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實(shí)施效果起到關(guān)鍵性決定作用。 2015年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)，對(duì)環(huán)境稅收立法的目的以及環(huán)境稅收的納稅主體、計(jì)稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、征收管理等問(wèn)題作了具體規(guī)定，并以附表的形式對(duì)環(huán)境稅收的稅目、稅額、應(yīng)稅污染物、當(dāng)量值等技術(shù)性指標(biāo)予以明確。 無(wú)疑，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境稅收立法進(jìn)程具有十分重要的作用。但從該意見(jiàn)稿的具體內(nèi)容來(lái)看，其制度設(shè)計(jì)未能有效融合環(huán)境保護(hù)與財(cái)政稅收的基本理念，突出表現(xiàn)在對(duì)環(huán)境稅收立法若干基本問(wèn)題的認(rèn)定尚有待商榷，如對(duì)新稅種的名稱(chēng)，采用“環(huán)境保護(hù)稅”是否合適?此外，立法中是否應(yīng)當(dāng)明確新稅種的特別稅性質(zhì)?新稅種的征收管理機(jī)關(guān)是哪個(gè)部門(mén)?環(huán)境稅是中央稅還是地方稅?這些重要問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以明確回應(yīng)。 新稅種的名稱(chēng)應(yīng)確定為“環(huán)境稅” 無(wú)論是從立法的內(nèi)容來(lái)看，還是從立法的技術(shù)角度講，新稅種的名稱(chēng)選擇都是我國(guó)環(huán)境稅收立法首先要面對(duì)的問(wèn)題。 目前，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境稅收是指“為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、籌集環(huán)境保護(hù)資金而征收的具有與調(diào)節(jié)環(huán)境污染、資源利用等行為相關(guān)的各個(gè)稅種及其相關(guān)稅收特別措施的總稱(chēng)”。從這種意義上講，資源稅、消費(fèi)稅等直接涉及環(huán)境保護(hù)的稅種以及增值稅、企業(yè)所得稅等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，都可以歸入環(huán)境稅收的范疇。如此界定環(huán)境稅收的范圍過(guò)于寬泛，不符合環(huán)境稅收專(zhuān)門(mén)立法的要求。 環(huán)境稅收，應(yīng)該是指以保護(hù)環(huán)境為目的，針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為而課征的獨(dú)立稅種，其征稅范圍涵蓋各種不利于生態(tài)環(huán)境安全的行為如碳排放、能源消耗等。這種界定有利于立法對(duì)具體的稅收內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。 目前，國(guó)際立法中關(guān)于環(huán)境稅收并無(wú)統(tǒng)一的名稱(chēng)。各國(guó)基于不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)背景，尤其是對(duì)環(huán)境稅收范圍理解的寬泛程度的不同，采用了不同的稱(chēng)呼。歐洲國(guó)家關(guān)于環(huán)境稅收一般都有單獨(dú)立法，其名稱(chēng)多樣，類(lèi)別也較為全面。如英國(guó)的環(huán)境稅收包括氣候變化稅、石方稅、航空旅客稅、垃圾填埋稅等。在美國(guó)，環(huán)境稅收包括二氧化硫稅、生活環(huán)境污染稅、城市環(huán)境污染稅、燃料稅、能源稅等。這些域外立法對(duì)于我國(guó)環(huán)境稅收立法中新稅種名稱(chēng)的確定具有借鑒意義。 環(huán)境稅收作為一個(gè)新稅種的名稱(chēng)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者有不同的看法�！熬G色稅”或者“綠稅”是對(duì)環(huán)境稅收的一種美稱(chēng)，其表意形象生動(dòng)，也能體現(xiàn)環(huán)境稅收的特性，但這一提法的口語(yǔ)化色彩較濃，不宜在環(huán)境稅收立法中作為正式的法律用語(yǔ)出現(xiàn)�！碍h(huán)境保護(hù)稅”強(qiáng)調(diào)新稅種保護(hù)環(huán)境的目的和價(jià)值取向，運(yùn)用在環(huán)境保護(hù)法中有積極引導(dǎo)人們規(guī)范行為的作用，但無(wú)法解釋政府對(duì)一定程度的污染行為予以許可等問(wèn)題。“污染稅”僅針對(duì)污染環(huán)境的行為、產(chǎn)品或服務(wù)而征收，范圍較窄，與環(huán)境稅收實(shí)踐的需求相距甚遠(yuǎn)。 “綠色稅”、“環(huán)境保護(hù)稅”、“污染稅”這些概念都不能準(zhǔn)確反映環(huán)境稅收的全貌，因而在環(huán)境稅收立法中應(yīng)避免使用。就概念的準(zhǔn)確性而言，環(huán)境稅收的名稱(chēng)應(yīng)能比較準(zhǔn)確地概括新稅種的內(nèi)涵和外延，以采用“環(huán)境稅”或“生態(tài)稅”為宜�？紤]到“環(huán)境稅”在理論界和實(shí)務(wù)界已被廣泛使用，易于理解和接受，而人們對(duì)“生態(tài)稅”比較生疏，容易產(chǎn)生分歧，因而我國(guó)環(huán)境稅收立法中宜將新稅種的名稱(chēng)確定為“環(huán)境稅”。 需要特別指出的是，雖然從理論上劃定“環(huán)境稅”與“環(huán)境費(fèi)”之間的界限并不困難，但二者在現(xiàn)實(shí)中并存的局面在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍難以有根本性改變。如何協(xié)調(diào)“環(huán)境稅”與其他稅費(fèi)之間的關(guān)系，是環(huán)境稅收立法中需要認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。 應(yīng)該明確環(huán)境稅的特別稅性質(zhì) 環(huán)境稅是商品稅還是行為稅，是直接稅還是間接稅，是從價(jià)稅還是從量稅，是中央稅還是地方稅，是價(jià)內(nèi)稅還是價(jià)外稅，這些問(wèn)題都屬于關(guān)于環(huán)境稅性質(zhì)問(wèn)題的研究范圍。不過(guò)，相較于以上問(wèn)題，明確環(huán)境稅的目的稅屬性對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境稅收立法而言更為重要，應(yīng)該引起特別注意。 在稅法理論上，稅收按照用途的不同可以分為普通稅(又稱(chēng)一般稅)和目的稅(又稱(chēng)特別稅)，凡是用于滿(mǎn)足一般財(cái)政需要的稅收即普通稅，凡是用于滿(mǎn)足特定經(jīng)費(fèi)需要的稅收即目的稅。之所以要強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性，一方面是因?yàn)檫@一問(wèn)題直接關(guān)系到環(huán)境稅收資金的歸屬、管理和使用等，將成為環(huán)境稅收立法中利益相關(guān)方進(jìn)行博弈的關(guān)鍵點(diǎn)之一;另一方面是因?yàn)檫@一問(wèn)題將影響我國(guó)稅收體制和財(cái)政體制的整體格局，對(duì)推進(jìn)財(cái)稅體制改革具有十分重要的意義。遺憾的是，《征求意見(jiàn)稿》并未強(qiáng)調(diào)新稅種的特別稅屬性。 未來(lái)的環(huán)境稅作為整個(gè)稅收體系的重要組成部分，除承擔(dān)作為一般稅收的滿(mǎn)足財(cái)政需要、調(diào)節(jié)收入分配等職能外，還應(yīng)凸顯其有利于環(huán)境保護(hù)的特質(zhì)。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)用來(lái)滿(mǎn)足環(huán)境保護(hù)實(shí)踐對(duì)經(jīng)費(fèi)的特定需要，為預(yù)防和治理環(huán)境污染提供必要的財(cái)政資金支持。環(huán)境稅收雖然不是環(huán)境保護(hù)資金的唯一來(lái)源，但在特定的時(shí)間和地區(qū)，有可能是環(huán)境保護(hù)資金的主要來(lái)源，能夠在一定程度上甚至在很大程度上緩解環(huán)境保護(hù)資金不足的問(wèn)題。世界上很多國(guó)家對(duì)環(huán)境稅收資金都采取專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，即要求環(huán)境稅收入只用于環(huán)境保護(hù)，不能被截留或挪作他用。在我國(guó)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻、環(huán)境稅率尚未達(dá)到最優(yōu)水平的情況下，實(shí)行環(huán)境稅收入專(zhuān)款專(zhuān)用是現(xiàn)實(shí)可行的，在環(huán)境稅開(kāi)征初期尤應(yīng)如此。 強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性并在管理和使用中突出專(zhuān)款專(zhuān)用原則，這與我國(guó)環(huán)境稅日益成為地方的主體稅種以及地方財(cái)政支出的實(shí)際情況有關(guān)。一方面，環(huán)境費(fèi)在地方稅收收入中所占比例越來(lái)越大，環(huán)境稅將成為地方主體稅種之一;另一方面，在當(dāng)前地方政府事務(wù)繁多、債務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，如果不嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅收入專(zhuān)款專(zhuān)用原則，則該項(xiàng)資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐步加大。這一問(wèn)題必須在環(huán)境稅收立法中予以認(rèn)真對(duì)待。 環(huán)境稅的征收管理機(jī)關(guān)應(yīng)為稅務(wù)部門(mén) 新稅種征收管理機(jī)關(guān)的選擇是我國(guó)環(huán)境稅收立法面臨的又一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。 之所以稱(chēng)之為重點(diǎn)問(wèn)題，是因?yàn)檫@一問(wèn)題不僅關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)新稅種稅款的及時(shí)、足額征收，還關(guān)系到新稅種征收管理的效率和成本等。之所以稱(chēng)之為難點(diǎn)問(wèn)題，一方面是因?yàn)檩^之其他稅種，環(huán)境稅具有較強(qiáng)的技術(shù)性，其征收面臨較高的要求和挑戰(zhàn);另一方面是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)在環(huán)境稅的征收上存在一定的職責(zé)交叉，公平合理地劃分二者的權(quán)限、協(xié)調(diào)二者的關(guān)系絕非易事。 按照我國(guó)的立法傳統(tǒng)，能夠作為環(huán)境稅征收管理機(jī)關(guān)的部門(mén)有兩個(gè)：環(huán)境保護(hù)部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)。二者在承擔(dān)環(huán)境稅征收管理的功能方面各有優(yōu)勢(shì)。在對(duì)環(huán)境污染情況以及相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況的了解方面，環(huán)境保護(hù)部門(mén)比稅務(wù)部門(mén)有更加便利的條件。在環(huán)境稅征收管理的熟練程度方面，稅務(wù)部門(mén)更具優(yōu)勢(shì)。因此，理想的狀態(tài)是，由環(huán)境保護(hù)部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)共同負(fù)責(zé)環(huán)境稅的征收管理工作。 但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，共同征收管理的最大問(wèn)題在于可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、相互推諉的情況。此外，不同部門(mén)有不同的利益，可能產(chǎn)生諸多矛盾和糾紛。因此，在環(huán)境稅征收管理機(jī)關(guān)的選擇上，比較理性的方案是，明確規(guī)定由一個(gè)部門(mén)負(fù)主要職責(zé)，其他部門(mén)予以配合。 具體由哪些部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境稅的征收管理，學(xué)界對(duì)此意見(jiàn)不一。多數(shù)學(xué)者傾向于由稅務(wù)部門(mén)承擔(dān)主要職責(zé)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)予以配合�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》也大致確立了這樣的格局。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，環(huán)境費(fèi)征收管理中的許多基礎(chǔ)性工作，都是由環(huán)境保護(hù)部門(mén)配合稅務(wù)部門(mén)完成的。因此，以稅務(wù)部門(mén)為主、環(huán)境保護(hù)部門(mén)起輔助性作用的環(huán)境稅征收管理格局，是具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。 不過(guò)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門(mén)一直負(fù)責(zé)征收排污費(fèi)，這已經(jīng)成為一些地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，一旦確定由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理環(huán)境稅，將直接影響環(huán)境保護(hù)部門(mén)的這部分“既得利益”。 此外，在環(huán)境稅的征收管理方面，中央與地方之間也存在一定的利益博弈。環(huán)境稅征收管理權(quán)的歸屬問(wèn)題將改變環(huán)境保護(hù)部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)之間的職權(quán)劃分狀況，這一問(wèn)題需要環(huán)境稅收立法予以統(tǒng)籌考慮、明確規(guī)定。 當(dāng)然，僅在立法中明確環(huán)境保護(hù)部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)在環(huán)境稅征收管理中的地位和作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要構(gòu)建具體的機(jī)制，保障二者在工作中積極合作、互相協(xié)同。環(huán)境稅收立法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以下機(jī)制：一是環(huán)境稅收信息共享機(jī)制，二是環(huán)境稅收征管的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，三是環(huán)境稅收問(wèn)責(zé)機(jī)制。 環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)由中央和地方共享 在規(guī)定環(huán)境稅的征收管理由稅務(wù)部門(mén)負(fù)主要職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的分工予以明確。在我國(guó)當(dāng)前的稅收管理體制下，中央稅以及中央與地方共享稅由國(guó)家稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收，地方稅由地方稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收。劃分中央稅與地方稅的大致標(biāo)準(zhǔn)是，該稅種是否具有宏觀調(diào)控、再分配方面的屬性。 環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)由中央和地方共享。這是因?yàn)椋阂环矫妫h(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的外部性，往往會(huì)由地域性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域性問(wèn)題，因而環(huán)境稅收入中應(yīng)當(dāng)提取一部分歸中央，以統(tǒng)籌治理跨區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題。另一方面，大多數(shù)環(huán)境問(wèn)題都需要地方政府解決，而地方政府尤其是基層政府治理環(huán)境污染的財(cái)力相對(duì)薄弱，因而有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)和資金使用權(quán)。簡(jiǎn)言之，環(huán)境稅應(yīng)為中央與地方共享稅，中央的環(huán)境稅收入用于治理跨地區(qū)、跨流域污染，地方的環(huán)境稅收入用于治理區(qū)域性污染。 為了保證環(huán)境稅收入專(zhuān)款專(zhuān)用，我國(guó)環(huán)境稅收立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境稅由國(guó)家稅務(wù)部門(mén)征收;同時(shí)，考慮到我國(guó)環(huán)境費(fèi)征收的現(xiàn)實(shí)情況以及地方治理污染的現(xiàn)實(shí)需求，立法還應(yīng)明確規(guī)定中央環(huán)境稅收入中要拿出一部分用于治理地方環(huán)境污染，具體額度根據(jù)地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的績(jī)效及具體的環(huán)境安全形勢(shì)而定。 近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度日益健全、財(cái)稅體制改革逐步推進(jìn)，為加快環(huán)境稅收立法提供了有利的社會(huì)背景。同時(shí)，環(huán)境稅收立法必須考慮如何與日益完善的相關(guān)法律制度相配套和銜接，因而會(huì)更加復(fù)雜化。對(duì)環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問(wèn)題進(jìn)行分析，是因?yàn)橄鄬?duì)于其他問(wèn)題，這些問(wèn)題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會(huì)對(duì)我國(guó)環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實(shí)施效果起到關(guān)鍵性決定作用。 |