《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》掀起了不小的波瀾。政界、學(xué)界和企業(yè)界等相關(guān)人士紛紛表示，目前，各方對征求意見稿主要存在以下7方面的爭議及意見。至于最后將會達(dá)到什么樣的效果，我們拭目以待。
已經(jīng)醞釀8年之久的環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，目前終于取得實(shí)質(zhì)性成果。2015年6月10日，國務(wù)院法制辦在其網(wǎng)站上公布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》。征求意見到7月9日為止。
雖然，環(huán)境保護(hù)稅法的正式出臺，最快也要等到2016年；雖然，征求意見的專用時間只有1個月，但關(guān)于未來環(huán)境稅如何操作，特別是與現(xiàn)行排污收費(fèi)制度如何合理銜接等一系列問題，引發(fā)的討論連續(xù)不斷。
排污收費(fèi)10多年成效不顯著
2002年1月30日，國務(wù)院頒布了《排污費(fèi)征收使用管理條例》(國務(wù)院令第369號，以下簡稱《條例》)。《條例》解釋了實(shí)施排污收費(fèi)的目的，是為促進(jìn)企事業(yè)單位加強(qiáng)經(jīng)營管理，節(jié)約和綜合利用資源，治理污染，改善環(huán)境，并對排污收費(fèi)制度的征收、管理、使用和監(jiān)督作了詳細(xì)規(guī)定。
《條例》從2003年7月1日開始在全國統(tǒng)一施行，到今年7月為止，排污收費(fèi)已走過整整12個年頭。盡管該制度對遏制環(huán)境污染起到了一定作用，但目前看來，總體效果不甚理想。
一是排污費(fèi)被截留、挪用。《條例》中對排污費(fèi)的使用做了明確要求，規(guī)定不再用于環(huán)保部門自身建設(shè)，全部以撥款補(bǔ)助或貸款貼息的方式用于重點(diǎn)污染源和區(qū)域污染防治、污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等�？汕闆r是，在實(shí)際操作過程中，直到現(xiàn)在，仍有很多地方的環(huán)保部門把從企業(yè)收上來的排污費(fèi)，用于人員開支、日�；ㄤN等。而規(guī)定中要求的“收支兩條線”，排污費(fèi)納入財政預(yù)算、列入專項資金管理，不少環(huán)保部門也做得不夠到位，往往截留排污費(fèi)，直接作為自己單位的“小金庫”。
財政部駐山東省財政監(jiān)察專員辦事處劉忠慶曾參加某省9市2003年下半年至2006年排污費(fèi)收繳使用情況檢查。接受檢查的9個市中，排污費(fèi)用于環(huán)保部門公用經(jīng)費(fèi)和環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)支出的高達(dá)4.2億元，占支出總額的64%。排污費(fèi)違規(guī)支出主要包括：購置別克旅行車、獵豹越野汽車等17部車輛支出160萬元；購置電腦、復(fù)印機(jī)、打印機(jī)等支出200萬元；建辦公大樓等。據(jù)劉忠慶透露，某市環(huán)保局2004年共有人員65人，預(yù)算內(nèi)人均經(jīng)費(fèi)不足1萬元，就靠“吃”排污費(fèi)來維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其擠占排污費(fèi)占預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的比例高達(dá)198%。
二是排污費(fèi)征收不力。之前有業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行過測算，2013年以二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮等4項指標(biāo)為主的全國排污費(fèi)征收總額應(yīng)為575億元，但當(dāng)年實(shí)際征收的費(fèi)用只有216億元，不足應(yīng)征收總額的40%。
業(yè)內(nèi)人士反映，雖然排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的，但實(shí)際的情況是，由于收支往往是一條線，所以排污收費(fèi)過程中隨意性很強(qiáng)，罰多少，收多少，都容易受到人為因素的干擾，一頓飯、一個條子、一個電話都能讓排污收費(fèi)減免。
“這種現(xiàn)象在全國都存在。比如本來應(yīng)該收1萬元但是卻收5000元，環(huán)保部門得到了錢，企業(yè)享受到了優(yōu)惠，皆大歡喜�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文說。
2013年，環(huán)保部發(fā)文稱，根據(jù)《水污染防治法》規(guī)定，排污企業(yè)所排放污水進(jìn)入城鎮(zhèn)污水處理廠并繳納污水處理費(fèi)，且城鎮(zhèn)污水處理廠達(dá)標(biāo)排放的，屬政策性免征企業(yè)。這一政策原本是想避免雙重收費(fèi)，減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但演變成了免費(fèi)公開排污的保護(hù)傘。污水只要排進(jìn)污水處理廠交了污水處理費(fèi)，排污企業(yè)就可不用再繳排污費(fèi)。至于污水處理廠能否消納這些污水并做到達(dá)標(biāo)排放，就不關(guān)企業(yè)什么事了。
有專家指出，每個省區(qū)市都有大量重點(diǎn)污染企業(yè)因“政策性免征”，成了長期污染大戶。結(jié)果不但不能實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，反而滋生了尋租行為。
2008年5月，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院對清鎮(zhèn)市環(huán)保局原局長楊貴斌濫用職權(quán)一案作出一審宣判，判處有期徒刑3年。楊貴斌就任清鎮(zhèn)市環(huán)保局局長期間，違反規(guī)定，對清鎮(zhèn)市轄區(qū)內(nèi)多家企業(yè)排污費(fèi)實(shí)行協(xié)商收費(fèi)。2004年至2006年，擅自做主對貴州水晶集團(tuán)、貴州化肥廠、清鎮(zhèn)發(fā)電廠等13家排污企業(yè)，“政策性免征”，少征收了4000余萬元排污費(fèi)。
三是污染物的排放核定工作不規(guī)范。按照《條例》規(guī)定：環(huán)保部門負(fù)責(zé)污染物排放的核定工作。具備監(jiān)測條件的，要按規(guī)定的監(jiān)測方法進(jìn)行核定；不具備監(jiān)測條件的，才允許按物料衡算方法進(jìn)行核定。而在實(shí)踐中，不少地方環(huán)保部門為了圖省事，不管是否具備監(jiān)測條件，都一律采用按照物料和能耗來折算、核算，而這也導(dǎo)致地方環(huán)保部門工作人員最終核定的數(shù)據(jù)很多時候不夠準(zhǔn)確，甚至相去甚遠(yuǎn)。
四是各地排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。全國政協(xié)委員、全國政協(xié)提案委員會主任孫淦在今年全國“兩會”上說，雖然京津冀三地的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均執(zhí)行的是國家標(biāo)準(zhǔn)，但是各地的污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻大不相同，且差距明顯。京津冀三地排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大約為9∶7∶1，河北僅為北京排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1/9。
除以上問題外，現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度還存在著征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍過窄等問題。而最大的問題則是--近年來我國的環(huán)境污染狀況愈發(fā)嚴(yán)重。
多項稅額單價為排污費(fèi)2倍
所謂征收環(huán)境稅，就是將環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本融入到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源。環(huán)境稅這一提法，最早出現(xiàn)在英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古1920年出版的著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中。英美等發(fā)達(dá)國家則從20世紀(jì)80年代開始征收環(huán)境稅。目前，澳大利亞、荷蘭、意大利、愛爾蘭、芬蘭等國也都紛紛使用稅收手段改善環(huán)境污染。這些國家環(huán)境稅的主要稅種，涵蓋了大氣污染稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等。
以澳大利亞為例。2010年至2011年，環(huán)境稅收入260億澳元，占澳大利亞GDP的2%，總稅收的7%。其中對原油和液化石油氣的征稅占澳大利亞環(huán)境稅的65%。
這些國家的經(jīng)驗表明，環(huán)境稅的征收，會迫使企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營策略，倒逼企業(yè)加大技術(shù)改造投入，淘汰落后產(chǎn)能，從而提高生產(chǎn)和資源利用率，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。
在中國，環(huán)境稅法從最初醞釀到出臺已歷時多年。2010年7月，環(huán)境稅征收方案初稿正式出爐。2013年，國務(wù)院法制辦根據(jù)征求意見對初稿進(jìn)行了修改。2014年，環(huán)境稅法被列入當(dāng)年國務(wù)院立法工作計劃。2015年初，國務(wù)院立法工作計劃明確，環(huán)境稅法立法將盡快提請審議。
多位業(yè)內(nèi)專家表示，本次征求意見稿中，環(huán)境稅納稅人為在我國領(lǐng)域以及管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。征稅遵循了“誰污染誰付費(fèi)”、“污染者擔(dān)責(zé)”的總體原則。這與已實(shí)施環(huán)境稅的國家的立法原則是一致的。
此次拿出的征求意見稿中，對重點(diǎn)、非重點(diǎn)監(jiān)控(排污)企業(yè)，環(huán)境保護(hù)稅征收實(shí)行分類管理原則。其中，重點(diǎn)監(jiān)控(排污)企業(yè)，包括火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工、紡織、制革等14類重點(diǎn)污染行業(yè)。
應(yīng)稅污染物主要涉及大氣、水、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲等4大類。環(huán)境稅到底怎么征收？稅收標(biāo)準(zhǔn)又是多少呢？征求意見稿中的《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》，對這4類污染物的具體稅額征收標(biāo)準(zhǔn)，給出了解答。
一是廢氣、污水方面。廢氣、污水每一污染當(dāng)量的稅額(單價)分別為1.2元和1.4元，均為此前大氣和水污染物排污收費(fèi)單價的2倍。此次征求意見稿中，對每一排放口的應(yīng)稅大氣和水污染物，都按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小進(jìn)行排序。其中，大氣污染物對前3項征收環(huán)境稅。水污染物中，對于重金屬污染物按前5項征稅，其他污染物則按前3項征稅。
二是固體廢物方面。固體廢物的稅額為每噸冶煉渣25元、粉煤灰30元、爐渣25元、煤矸石5元、尾礦15元、其他固體廢物25元。該項稅額與原先固體廢物排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)相同。
三是噪聲方面。之前的排污收費(fèi)，并未對建筑施工噪聲及工業(yè)噪聲分別規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，而是統(tǒng)一按照超標(biāo)分貝數(shù)進(jìn)行收費(fèi)。此次征求意見稿中，對兩種不同類型的噪聲進(jìn)行了區(qū)分收稅。其中，建筑施工噪聲稅額為每平方米建筑面積3元，工業(yè)噪聲則根據(jù)超標(biāo)分貝數(shù)的多少，按月征稅，稅額從350元到11200元不等。
征求意見稿中還明確提到，對超標(biāo)、超總量排放污染物的，加倍征稅。其中，超標(biāo)或超總量排放，按照2倍計征；既超標(biāo)又超總量的，按照3倍計征。同時規(guī)定，對于二氧化硫、化學(xué)需氧量(COD)等大氣、水污染物的排放濃度值低于國家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)50%以上，且未超過污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)的，給予減半征稅。
此次征求意見稿中，二氧化碳已經(jīng)被排除在了征稅范圍之外。而此前對于碳稅是否納入其中，各方一直爭議不斷。北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，本次征求意見稿對此爭議先采取了避開策略，應(yīng)該是考慮到要確保環(huán)境稅能順利完成立法并開征。
環(huán)境稅法何時能正式出臺？北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文在接受采訪時曾表示，在根據(jù)征求意見做進(jìn)一步修改完善后，還需要國務(wù)院常務(wù)會審議通過，然后由國務(wù)院提交至全國人大審議�！肮烙嬙�2016年或者2017年出臺，2017年出臺的可能性更大些。”劉劍文說。
反饋意見涉及7大方面
此次征求意見從6月10日至7月9日，歷時一個月。政界、學(xué)界和企業(yè)界等相關(guān)人士紛紛表示，目前，各方對征求意見稿主要存在以下7方面的爭議及意見。
一是環(huán)境稅使用權(quán)問題。地方環(huán)保部門認(rèn)為費(fèi)改稅后，會使環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，不利于地方環(huán)保執(zhí)法支出。四川一縣級環(huán)境監(jiān)察大隊的工作人員說，他們單位的正式編制只有十幾個，但是干活的卻有30多人，比例基本是1:3。他坦言：“很多人的工資就是靠排污費(fèi)和罰款來發(fā)的。如果把排污收費(fèi)取消，全改為環(huán)境稅收，再由地方財政統(tǒng)一撥款。可是財政肯定不會給那么多錢，工資都發(fā)不出，環(huán)保部門的運(yùn)轉(zhuǎn)就會非常困難。如果人都走了，以后更沒法干活，環(huán)保更沒人管了�！�
馬軍表示，環(huán)保費(fèi)改稅后，地方原本能夠比較自由支配的排污費(fèi)收入就需要重新分配，環(huán)境稅帶來的財政收入肯定有一部分是要承擔(dān)“大氣十條”、“水十條”財政支出的，但也不能因此忽略了地方環(huán)保執(zhí)法需要的支出，這種分配如何平衡還需要反復(fù)論證。
二是企業(yè)擔(dān)心要應(yīng)付多頭。許多企業(yè)認(rèn)為，費(fèi)改稅后，企業(yè)會由對接一家變?yōu)閷觾蓚�部門，徒勞增大工作量的同時，也會變相增加交款數(shù)額。
金沙江向家壩水電站一位工作人員透露，他們每年需要向環(huán)保部門交納80多萬元排污費(fèi)。“以前這個工作可能只需要對接環(huán)保一個部門就能完成，可一旦改成環(huán)境稅，估計就需要對接環(huán)保和稅務(wù)兩個部門了，這相當(dāng)于增加了工作量�！痹摴ぷ魅藛T同時坦言，“雖然以后環(huán)保部門不負(fù)責(zé)收錢了，但還是會進(jìn)行污染物的監(jiān)測、監(jiān)督工作，我們則需要同時打點(diǎn)兩個部門，交的錢肯定會比現(xiàn)在多。”
還有企業(yè)表示，現(xiàn)有情況下再給企業(yè)增加一道稅，生產(chǎn)成本提高了，最后很多企業(yè)可能就會采取產(chǎn)品漲價的方式，來消化這部分稅負(fù)，其實(shí)還是相當(dāng)于消費(fèi)者買了單。
三是不清楚加倍征稅的具體操作方法。此次征求意見稿中，對超標(biāo)、超總量排放的，提出加倍征稅，可以根據(jù)不同情況選擇按月交，也可以按季度或是按年交。對于此條規(guī)定，河北省石家莊市一位印染企業(yè)老板表示擔(dān)心：“如果是按月征收的話，到底是只需要對檢查出超標(biāo)當(dāng)天的加倍征稅，其他天正常征稅，還是在1個月中，只要檢查出有超標(biāo)現(xiàn)象，當(dāng)月天數(shù)就要全部加倍征稅？”他認(rèn)為，一旦形成法律條款，就應(yīng)該清晰明了，具有可操作性。
四是強(qiáng)烈建議二氧化碳應(yīng)該被列入征稅范圍。這一意見主要來自環(huán)境資源法、財稅法等專家學(xué)者。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)指出，環(huán)境稅法的征收范圍不夠全面。為了減少企業(yè)的污染排放，完全可以征收碳稅，但是此次沒有將碳稅納入進(jìn)來，是一大缺憾。
“我們有很多專家都贊成應(yīng)該收碳稅，雖然爭論過程一直很激烈，但是最后還是沒有能把這一項寫進(jìn)征求意見稿中。”王燦發(fā)說。
“既然我們要把原來的排污費(fèi)改造成環(huán)境稅，旨在強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)，為何又把那個最有可能倒逼企業(yè)去節(jié)能減排的二氧化碳征稅排除在外？”武漢大學(xué)稅法研究中心主任、中國財稅法學(xué)研究會副會長熊偉對此提出質(zhì)疑。同時他表示，環(huán)境稅收如果和原來征收排污費(fèi)的立場、力度、節(jié)奏都沒有任何差異的話，那么耗時又費(fèi)力開征環(huán)境保護(hù)稅就沒有多大必要了。
五是業(yè)界對于環(huán)境稅是否應(yīng)該�？顚Ｓ么嬖跔幾h。環(huán)境稅誰來使用？都用于哪些方面？企業(yè)界對此意見比較一致。晉煤晉豐公司總經(jīng)理范健的想法代表了眾多企業(yè)的愿望。他說：“費(fèi)改稅后，我們希望將環(huán)境稅能專門用于污染治理與環(huán)境資源的保護(hù)，列入環(huán)保專項資金進(jìn)行管理，實(shí)行專款專用，加大對企業(yè)投資環(huán)保設(shè)施的扶持力度�！�
大唐能源化工有限責(zé)任公司安全環(huán)保部主管蘇立國也認(rèn)為，環(huán)境稅應(yīng)專款專用，用于生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)，同時還需配套監(jiān)督機(jī)制。他同時稱：“建議國家在征收環(huán)境稅的同時，要建立稅收返還、減免甚至補(bǔ)貼機(jī)制，以此來鼓勵企業(yè)進(jìn)行環(huán)保技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級�！�
學(xué)界對環(huán)境稅是否應(yīng)�？顚Ｓ�，則看法不一。國家環(huán)境咨詢委員會委員、國務(wù)院參事室當(dāng)代綠色經(jīng)濟(jì)研究中心顧問孫佑海認(rèn)為，環(huán)境稅應(yīng)該全部用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。而中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文則表示，環(huán)境稅的使用不應(yīng)做�？顚Ｓ锰幚恚瑧�(yīng)該納入一般預(yù)算之中統(tǒng)籌使用。
六是環(huán)境稅收在全國推廣速度不宜過快。受訪者普遍認(rèn)為，征收步伐不宜過快，應(yīng)循序漸進(jìn)，并借鑒國外成熟經(jīng)驗。
蘇立國表示在有條件的地區(qū)可以先行開展試點(diǎn)工作�！坝铆h(huán)境稅替代排污收費(fèi)，在實(shí)施過程中會遇到很多問題，應(yīng)該基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌分析，建議在有條件的地區(qū)或相對成熟的行業(yè)先行試點(diǎn)后逐步推廣”蘇立國說，“當(dāng)然，如果在實(shí)施過程中能夠按行業(yè)、地區(qū)進(jìn)行細(xì)化，將會更好地體現(xiàn)出稅收的效率和公平�！�
七是應(yīng)考慮環(huán)境稅是否會加大低收入人群的負(fù)擔(dān)問題。加拿大麥啟泰律師事務(wù)所合伙人、中國業(yè)務(wù)部共同主席李欣恩律師指出，環(huán)境稅需要考慮的一大問題是對低收入人士的公平性。因為環(huán)境稅的征收關(guān)乎日常生活用品。在美國和加拿大，對于環(huán)境相關(guān)的消費(fèi)稅，一般會對低收入家庭有所補(bǔ)助，以確保不把壓力加在低收入家庭中。
以上各類意見是否會被采納？環(huán)境稅法真正實(shí)施后，又是否能達(dá)到既定目標(biāo)，通過稅收調(diào)節(jié)，使得在重點(diǎn)排污行業(yè)中掀起新一輪的治污高潮？我們拭目以待。 |
