| 機動車管理權責分裂問題怎解？ |
| 2015-7-13 9:03:49 閱讀次數：787 |
當前，我國機動車大氣污染防治形勢嚴峻。通過修訂《大氣污染防治法》以完善機動車環(huán)保制度，不僅對大氣污染防治工作至關重要，而且對生態(tài)文明制度建設乃至中國特色社會主義制度體系建設都有重要意義。 經過多年努力，我國對機動車大氣污染防治采取了一系列措施，包括分階段制定實施更加嚴格的新車排放標準；采取經濟激勵、限行禁行等措施促進高排放車輛淘汰等。這些措施有效遏制了機動車大氣污染物排放總量急劇增長趨勢。然而，有些措施不盡合理，實施過程中存在名實不符、權利模糊問題，導致公民權利義務、部門權力責任脫節(jié)。 而名實不符、權益不公、權責不一，是一切公共管理措施的大忌。為有效應對當前嚴峻的大氣污染形勢，有必要加快修訂《大氣污染防治法》，彌補制度缺陷。 環(huán)境權利模糊導致公民權利和義務脫節(jié) 新車登記準入、在用車限行禁行等車輛管理措施均與車輛牌照管理掛鉤。車牌號的產生、消失與車輛銷售、報廢并非一一對應，而是與車主身份掛鉤，一經發(fā)放可以永遠占有。 如果單純從公民財產權角度看，現行機動車登記、管理制度沒有問題；但是隨著環(huán)境形勢日趨嚴峻，外部公共環(huán)境約束越來越凸顯，公民的機動車產權正從單純個人財產權向公共環(huán)境占用權擴展，且后者比重不斷加大。在限購、限行的大中城市，環(huán)境占用權實際上已經成為擁有機動車的門檻。這就產生了一個問題：環(huán)境權利占用方式是否公平？ 機動車污染排放出自現有車主，而搖號、拍賣等僅僅針對新增車輛、新購車主，這實際上是在控制無車人購買低排放新車，而允許現有車主排放。然而，在用車中，使用時間久、排放強度大的老舊車輛是重要大氣污染源。淘汰、更新這類機動車的難度大、成本高，根本原因在于車輛作為私有物品，其占有、使用與作為公共品的環(huán)境質量、容量越來越密切相關、甚至高度重合。現行法律明確規(guī)定私有財產權利，而缺少相應公共環(huán)境權利的分配、落實，由此導致私有財產權所有人占用、濫用公共環(huán)境權。 在現行法律未明確私有財產權利與公共環(huán)境權利關系情況下，一些地方采取限購、限號、限行措施往往存在“一刀切”現象，如有的規(guī)定每個工作日兩種牌照尾號的汽車不得上路行駛，有的突然宣布限購等。這些措施采用簡單、粗暴的行政手段損害部分公民財產權，強令他們承擔環(huán)保成本，不管污染實際來源是不是這部分公民。這種做法既無法律依據，也無法令人信服。 在修訂《大氣污染防治法》時，如果不厘清公私權利關系，而將限購、限行措施合法化，將損害公平、公正，對環(huán)保制度體系建設產生消極影響。 環(huán)境監(jiān)管職能模糊導致部門權責脫節(jié) 現行法律規(guī)定了統(tǒng)分結合的環(huán)境監(jiān)管體制，即環(huán)保部門對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關部門在各自職責范圍內對環(huán)保工作分別實施監(jiān)督管理。在此框架下，各部門的法定權責不夠明確，一些涉及其他相關法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)，由此產生部門權力責任錯位、審批許可程序復雜、企業(yè)守法意識淡漠等問題。 國務院環(huán)保主管部門履行全國大氣污染防治統(tǒng)一監(jiān)管職責的一項重要內容，就是制定并監(jiān)督實施國家大氣污染物排放標準。理論上，標準制定者對標準有最終解釋權。排放標準是依據技術經濟可行性制定的，行業(yè)、企業(yè)研發(fā)的排放控制技術路線能否真正實現達標，其最終判定者理應是標準制定者。然而，近年來在機動車排放控制技術路線上的幾次“爭論”中，包括用單體泵代替高壓共軌、用機械泵加EGR代替電控高壓共軌、用POC代替DPF或SCR等，某些已經被國內外大多數專家否定的落后技術，在汽車生產企業(yè)和型式核準檢測機構的共同努力下竟然能夠通過行業(yè)主管部門核準，堂而皇之地以“達標技術路線”出現在合格車型公告上。在此過程中，制定排放標準的國務院環(huán)保主管部門不僅沒有最終判定權，甚至沒有參與判定的權力。 這種權責錯位來自法律體系不協(xié)調。《大氣污染防治法》第32、33條規(guī)定，不得制造、銷售或者進口排放超標機動車船、在用機動車排放超標者不得上路行駛。對機動車上路行駛實施許可管理和日常監(jiān)管的統(tǒng)一負責部門是公安交管部門，其執(zhí)法依據是《道路交通安全法》，與《大氣污染防治法》基本無關。交管部門發(fā)放許可牌照、證件的直接依據是工業(yè)主管部門發(fā)布的合格車型公告，而此公告權力主要對應機動車質量安全監(jiān)管責任，與環(huán)境監(jiān)管責任脫節(jié)�，F行法律既未規(guī)定道路交通安全、機動車產品質量、機動車排放達標三者之間的關系，也未規(guī)定3個主管部門的職責協(xié)調原則。 在這種制度安排下，機動車排放達標監(jiān)管實際上被割裂為缺乏互動關系的3個環(huán)節(jié)：環(huán)保部門進行事后末端污染監(jiān)管，少量監(jiān)管人員面臨海量監(jiān)管對象，且沒有上路查驗、處罰權力；工業(yè)部門進行事前生產銷售許可審批，但是缺乏強有力的排放達標監(jiān)管意愿和手段；公安交管部門負責對新車的登記管理和對在用車輛質量安全的查驗、處罰，但不負責機動車排放達標情況檢查。割裂的后果是，機動車環(huán)保作假問題愈演愈烈卻鮮見處罰，守法成本高而違法獲益大。在這種尷尬情況下，環(huán)保部門推動建立的機動車環(huán)保標志管理與車輛安全標志管理缺乏銜接、整合，形成分頭許可，易加重企業(yè)和車主負擔，引發(fā)反彈情緒。 機動車大氣污染防治權利義務要明確 對此，建議在修訂《大氣污染防治法》時進一步明確機動車大氣污染防治的公民權利義務關系、部門權力責任定位，建立名實相符、私有財產權與公共環(huán)境權有機聯系、銜接的機動車登記、報廢制度，以及道路交通安全、產品質量與排放達標3方面密切關聯的監(jiān)督管理制度，形成從源頭到末端的全過程監(jiān)管體制，在統(tǒng)分結合的環(huán)境監(jiān)管體制下做到主體責任明確、權責對應。 首先，確立保護私有財產權與保障公共環(huán)境權利相協(xié)調的法律原則，明確規(guī)定：良好大氣環(huán)境質量和可用大氣環(huán)境容量是公民共有的環(huán)境權利，國家建立健全有利于保障公民公平占有、使用大氣環(huán)境權利的物權設立、變更、轉讓和消滅制度。 第二，重點針對在用車使用和退出，確立公平占有大氣環(huán)境容量的機動車產權登記制度，明確規(guī)定國家建立健全有利于公民公平分享大氣環(huán)境權利的機動車產權登記制度，建立機動車唯一牌照、證件號碼管理制度。對不符合排放標準的車輛，機動車產權登記部門須依法實施強制報廢，同時撤銷或吊銷其牌照、證件、標志。被撤銷或吊銷的牌照、證件、標志，不得用于其他車輛登記管理。 第三，針對新車準入，確立依照排放標準判定機動車污染防治技術路線合法性的制度，明確規(guī)定：國家鼓勵開展機動車大氣污染防治技術研發(fā)，削減機動車大氣污染物排放。機動車工業(yè)主管部門、機動車行業(yè)協(xié)會、機動車大氣污染防治監(jiān)管部門、環(huán)保公益組織等相關方中，對機動車大氣污染防治技術能否達到國家大氣污染物排放標準存在爭議的，由國務院環(huán)保主管部門對爭議技術開展達標性能評價。未通過達標性能評價的技術，不得用于生產、制造機動車。 第四，落實監(jiān)管責任，確立誰許可、誰監(jiān)管的法律原則，并授予監(jiān)管者必要的執(zhí)法權力，加大違法處罰力度，解決守法成本高、違法成本低問題。具體包括： 對于機動車生產、銷售者，將工業(yè)主管部門的合格車型公告與環(huán)保主管部門的環(huán)保合格車型公告結合，環(huán)保不合格車型不得納入公告。公告發(fā)布部門負責檢查實際市場銷售機動車與公告內容的一致性。規(guī)定相應的法律責任，對合格申報和公告過程中的弄虛作假、失職瀆職等行為予以重罰。 對于機動車購買、使用者，將排放達標檢查納入機動車登記、檢驗工作。對機動車排放超標的，不予登記，不得通過定期強制檢驗。 對于高排放車輛，在其牌照、證件、標志上明確反映其生產時間、排放高低，以此作為重污染天氣應急限行、禁行的依據，并在日常監(jiān)管中增加檢驗頻次，加大檢查力度。 以上職能可以由某一部門單獨承擔，也可由不同部門聯合承擔，聯合承擔的具體分工合作方式可由相關部門的配套規(guī)章進一步明確。但是，法律對同一事項必須明確規(guī)定由負責部門全權全責，誰許可審批、誰市場準入，誰就有責任、有義務進行事后監(jiān)管，不宜將一件事情縱向劃分為不同環(huán)節(jié)，分別規(guī)定由不同部門負責。 多個領域的監(jiān)管實踐已經反復證明，法定權責分裂或模糊不清勢必產生管理鏈條長、部際協(xié)調難、行政成本高、監(jiān)管效果差等不良后果。解決原有法律中的權責脫節(jié)或模糊問題，是考驗立法工作智慧的關鍵節(jié)點，也是引導政策法規(guī)體系演變、促進政府職能轉變的關鍵所在。 |